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自然垄断行业可以引入市场竞争机制
* 来源 :http://www.yjyufeng.com.cn * 发表时间 : 2019-03-03 09:22 * 浏览 :

案由:关于深化城市公用事业改革的提案审查意见:财政部(主),中央编办(会),住房城乡建设部(会)提案人:九三学社中央主题词:基本公共服务,改革提案形式:党派提案内容:公用事业是城市经济社会发展的基础和重要支撑。从上世纪九十年代开始,我国对电力、供水等部分公用事业进行了市场化改革,多数行业实现了政企分开、政资分开,完成了产权结构改革,初步建立起现代企业治理结构。随着城镇化的不断推进,各级政府对城市公用事业的投入和改革日益重视,从而保障了城市公用事业的快速发展。近年来,城市公用事业投资一直快速增长,城市用水、燃气的普及率稳步提升,用水普及率从2002年的不足80%提升至2012年的97.2%,燃气普及率则从67%提升至93.2%。当前,在上海、深圳等经济发达城市,公用事业市场化改革进展更快,其形式多种多样,有合同外包、特许经营、公私合作(合资)经营、股份出让、直接并购、民间独资等;北京、深圳等地为了规范特许经营颁布了一些管理办法,标志着我国城市公用事业市场化改革开始进入全新阶段,从而也面临着一些亟待解决的问题。一是相关法律法规不健全。虽然住建部相继出台多份关于加快城市公用事业改革的文件,各地也相应出台地方政策和实施办法,但法律层次低、法规政策缺乏系统性,在实践中往往面临执行难、执行不到位的困境。特许经营方面的法律法规也不明确,相关的部门规章和地方性规定与已有法律衔接不畅。例如,原建设部于2004年发布了《市政公用事业特许经营管理办法》,不具备设定行政许可的权限,还与《行政许可法》《招投标法》《城市生活垃圾管理办法》《城镇燃气管理条例》等法规衔接不上。二是体制机制不完善。目前,城市公用事业监管部门政监不分、管办不分,被监管企业与主管部门在“政企合一”的内生监管模式下形成裙带关系。企业和监管机构之间的法律地位和职能缺乏清晰的界定,监管机构为保证社会需求,直接干预企业经营;企业则无法按市场原则自主经营,承担了过多的公益职责和义务,自身难以持续发展。此外,公用事业的监管职能分散于不同政府部门,监管机构间的监管权限分配不合理。以城市水务行业为例,主要有建设、水利、发改、财政、环保、国资、安监等多个部门共同分担监管职能,“多龙治水”容易造成监管缺位、越位,导致监管成本提高、效率下降。三是服务效率有待提高。目前,在城市公用事业改革进程中,存在市场竞争主体不成熟、支撑体系不健全等问题,使部分公用事业领域出现服务效率不高,甚至下降趋势。例如,在城市公交行业改革中,强调公益性,忽略市场性,导致服务效率下降。部分民营企业在实现国有化改造后,由盈利转为亏损,且亏损数额逐年提高。在公用事业服务中,政府通常难以全面掌握企业成本信息,从而不能合理确定产品和服务价格以及政府补贴等;企业由于缺乏动力来降低成本,导致产品或服务成本居高不下、效率难以提高。为深化城市公用事业改革,促进城市公用事业持续健康发展,提出以下建议:一是完善法律法规体系。城市公用事业改革必须立法先行,完善的法律法规体系是改革的前提和保证,对明确改革的目标和方向具有重要意义。应尽快制定《城市公用事业法》,界定城市公用事业的地位和性质,明确投资、运营管理和监管等方面的责任和义务,切实保障城市公用事业的持续发展;应加快制定《城市公用事业特许经营法》,在合同条款、收费机制、监督管理、经营权移转等方面进一步规范双方的权利和义务,降低投资风险,让投资者形成稳定的预期收益。同时,制定的法律法规要与现有的法律法规配套衔接,并修改完善包括担保法、证券法、合同法、公司法、劳动法和其他方面规定中有关特许经营制度的相关条款,以适应新的发展形势。二是深化监管体制改革。在机构设置上,成立综合性监管部门,实现集中监管,避免多头监管。监管机构应具有独立性、透明性、专业性和可问责性,并独立于被监管者,与其他行政职能部门划清职责界限,做到经费和人员的相对独立,确保其具有完整、独立的监管权。在机构运行中,综合性监管要保持机构的稳定和衔接,避免频繁的机构改革使监管机构出现无所适从的状态。三是建立激励性监管机制。应建立基于企业绩效评价的激励性监管机制,运用经济手段为公共服务供给者提供利益激励或约束,并根据具体实施情况设置相应的权利与义务,由此激励相关企业不断挖掘自身潜力,提高效率,改善服务。同时,将企业绩效与价格监管挂钩,为政府监管提供技术手段。四是营造有序竞争的市场环境。城市公用事业兼具自然垄断性和社会公益性,但不表明仅能采用国企经营和行政管理的方式。自然垄断行业可以引入市场竞争机制,公益性服务也可以由社会来提供。通过市场配置城市公用事业资源,不仅能节约政府行政成本,还可以提高服务的质量和效益。在城市公用事业中,引入竞争机制和建立多元化投融资渠道是相辅相成的。有序竞争机制将使低效率企业失去市场,对企业行为、产业绩效、用户利益和配置效率产生积极影响,从而吸引更多投资。多元化投资能增加产品和服务供给,使用户可在不同供给者间进行选择,使企业只有降低成本或进行产品和服务创新,才能提高效率、增加利润。五是完善信息公开制度,发挥社会监督的作用。应通过广播、电视、报刊、网络等多种方式,按照月度、季度或年度频率公开城市公用事业企业的成本和运营等绩效信息、服务质量信息和客户满意度调查结果。通过信息公开方式,增加城市公用事业企业成本透明性,提高企业效率,促进社会公众了解城市公用事业企业绩效状况,增加用户对城市公用事业价格改革政策的理性思考和判断。同时,还可促进城市公用事业企业科学评价自己的生产效率和服务质量,为企业管理者提供相互学习和借鉴的机会。通过同行之间绩效比较和排名,刺激企业提高绩效。

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